农地制度　新农村　和谐社会

中国土地矿产法律事务中心副主任　佟绍伟

一、建立合理的农村土地制度才能促进社会和谐发展

党中央、国务院历来高度重视“三农”问题，近年来又提出建立社会主义新农村和社会主义和谐社会的重大任务。土地制度是基本的社会制度，是建立社会主义新农村和社会主义和谐社会的关键。古今中外的实践表明，没有合理的农村土地制度，就没有农村的发展稳定，就不能实现整个社会的和谐发展。

（一）人类社会发展的历史，特别是中国社会发展的历史，从某种意义上说，就是农村土地制度不断演变的历史

中国封建社会的历史一直重复着土地兼并—农民起义—改朝换代—土地重新分配—土地再兼并这样一个循环。凡是农村发展稳定、社会比较和谐的时期，都是农村土地制度比较公平合理的时期，老百姓安居乐业，衣食无忧，如唐朝初期由于实行均田制，直接造就了盛唐；凡是农村经济萧条、社会动荡的时期，一定是农村土地制度严重不公的时候，如历朝历代中、晚期。

（二）不同的农村土地制度对农村发展和工业化、现代化的影响，在欧洲与北美洲之间形成了强烈反差

孙中山在19世纪考察欧美经济社会发展的时候发现，欧洲的工人运动风起云涌，社会动荡不安，社会矛盾十分尖锐，相比之下，美国社会则相对平稳，二者形成了鲜明的对比。经过分析比较，他认为，主要原因之一是当时欧洲在经济发展过程中忽视了农村土地制度的作用，如英国残酷地实行后来被称为“羊吃人”的圈地运动，将农民强行赶出家园。欧洲大陆的农民也因为工业发展而纷纷破产，从而失去土地，背井离乡，被迫进入城市。他们时常面临失业的威胁，一旦遇到经济危机，在城市无工可做，无房可住，而想回到农村又无地可种。为了生存，他们必然奋起抗争，社会就难以安定和谐。而相对来说，由于美国有众多的家庭农场，土地制度相对公平，农民只有在城市有稳定的职业和固定的住所后，才会离开土地进入城市，遇到经济危机时他们又可以回到农村从事农业生产。因此，当时美国的社会矛盾就没有欧洲那样严重。所以孙中山在他的“三民主义”思想中提出了“民生主义”。“民生主义”的主要思想，一是平均地权，二是节制资本。平均地权，就是将大土地所有者的土地分配给无地和少地的农民，建立公平合理的农地制度，创设和扶持自耕农，以解决民生问题，从而实现经济社会协调发展。当然，当时中国社会的现状和国民党的阶级属性不可能给孙中山以实现理想的机会。

即使在今天，美国等发达国家仍然对农场主和农业予以特殊的保护，如在WTO谈判中，有关农产品的讨价还价最为激烈，美、欧、日也经常为农产品贸易发生争端。这不是因为农业在这些国家的经济总量中占有多大的比重，而是这些国家主要考虑就业和社会稳定的问题。

（三）不同的农村土地制度对农村发展和城市化、现代化的影响，在第二次世界大战之后东亚与拉美之间形成了鲜明对照

曾几何时，日本、韩国和我国的台湾省等东亚国家和地区所实行的“小农制”，受到理论界的冷嘲热讽。他们认为，这种“小农制”生产规模小、成本高，不利于现代科技的推广，不利于实现现代化。而巴西等南美国家的“大农制”却备受追捧和称赞。这些南美国家机械地模仿北美洲的大农业，让大地主把土地从租户手中收回，购买大型的农业机械自己直接耕种，迅速扩大生产规模，大幅度降低生产成本，结果，农业甚至比工业更早地实现了现代化。

然而，几十年后，人们发现，“小农制”和“大农制”对于现代化的影响却呈现出人们意想不到的景象：后者由于地主收回土地后，大量的农民一下子涌入城市，而工业化和城市化的发展不可能一下子提供如此多的就业岗位，以及那样多的住房，这些农民大部分成为城市游民，导致犯罪率激增，失业率急剧增加，社会起伏动荡，社会环境更加恶化，迫使大量资本外流，一度欣欣向荣的经济却变成百业凋敝，民不聊生，直至爆发农民起义，从而严重影响了现代化的进程。至今，南美一些国家的农民起义军仍是政府一大心病。因此，这种拔苗助长式的经济增长方式，由于忽视了农村土地制度的重要性，看似节省了一点点生产成本，却付出了惨痛的社会成本，反而严重阻碍了经济社会的发展。只算了经济账，未算政治账。拉美发展中出现的这些问题，被有些学者称之为“拉美陷阱”。温家宝总理就有关征地补偿安置问题，在给国土资源部的批示中，就曾经提到墨西哥的城市游民问题。

反观前者，由于实行以地权平均为主要特征的“小农制”，首先解决了农民就业，农民在就业的选择上能进能退。也就是说，随着工业化、城市化的加快，农民可以逐渐转移到城市，而一旦经济萧条，失业增加，又可以返乡务农。这样，农村就由潜在的“火药桶”变成了“蓄水池”，从而为工业化和现代化创造了非常稳定的社会环境，大大降低了现代化所要支付的社会成本，相比之下，多支付的那些农业生产成本实在微不足道。最有说服力的是，日本、韩国和我国台湾省，自第二次世界大战结束后从未发生过重大的农民运动，农民成为社会最稳定的阶层。为发挥小农制解决就业的重要作用，日本、韩国和我国台湾省都制定了严格的有关保护农民和农业的各种法令，如禁止工商资本进入农业，实行“农有农用”的农地制度（即使在美国也有类似的规定）。虽然这些国家和地区已经实现现代化，农业人口非常少，农业在国民经济中的比重非常低，但对农业和农民仍然都给予特殊的保护。

（四）不同的农村土地制度对农村发展和工业化、城市化的影响，在近几十年中国与印度之间形成了鲜明对比

中国***产党始终把农村发展和建设和谐社会作为自己的奋斗目标。中国革命以土地革命为主线，最终废除了封建土地所有制，将地主的土地无偿分配给无地少地的农民，建立了农民土地所有制。土地改革政策极大地推动了解放初期农村生产力的发展和社会的和谐，如1952～1953年，全国绝大多数的农户生活水平达到了解放前中农的水平。这意味着什么？这意味着实现了绝大多数人的就业，绝大多数家庭步入了“中产阶级”，过上了衣食无忧的生活。“30亩地一头牛，孩子老婆热炕头”，中国社会出现了前所未有的和谐局面。只可惜，由于当时我们缺乏社会主义建设的经验，太想尽快发展农村生产力，太想尽快提高广大农民的生活水平，太想建立更和谐的社会，所以心态太急，误以为土地制度越公越好，土地规模越大越好，越大越公越能促进生产力的发展、人民生活的改善和社会的和谐。因此，在农业合作化中出现了曲折，违背农民意愿，强行剥夺农民的土地权利，结果造成了农村生产力长期停滞不前和社会的不和谐。

可喜的是，党的十一届三中全会以后及时拨正了方向，以土地承包经营为主要特征的农村家庭经济，将集体土地使用权赋予广大农户，极大地调动了广大农民生产积极性，不但促进了经济快速发展，还为实现现代化创造了非常稳定的社会环境。这是我国经济得以连续30年高速平稳发展的重要保障。最典型的事例是，尽管改革开放以来，乡镇企业关关停停，下岗失业不在少数，但从未发生过什么重大社会问题；而数以千万计的打工仔，遇到经济波动时也有大量失业，但也未发生过什么激烈社会动荡。原因很简单，在家乡占有使用的土地是他们就业的最后屏障。

与中国相比，印度经济的发展也比较快速，甚至国外有人预言，印度在若干年内会超过中国。但国外有的经济学家冷静地指出，印度发展的一个重要问题是对民生不够重视，特别是农村土地制度有欠公平，尚有上亿的贱民过着十分贫困的生活。如果这个问题不能解决，经济发展就会面临着复杂的社会矛盾，就会缺乏稳定的社会环境。

（五）无就业的经济增长已经渐渐来到我们的身边，农地作为解决就业最后屏障的作用远未结束，提醒我们要更加重视农地制度

美国《国际先驱论坛》报在2006年2月1日刊载了一篇文章，题目是“经济在迅速增长，就业机会却在减少”。文中特别提到，无就业的经济增长已经悄悄来到了亚洲，这种趋势在中国尤为突出。据亚洲开发银行估计，20世纪80年代，中国每增加1%的就业岗位需要经济增长3%，到了90年代，达到同样效果，经济则需要增长7.8%。未来20年，中国人口的绝对数还要大量增加，大量的新增劳动力会相应进入市场，大批农村剩余劳动力也会陆续转入城市，而经济增长很难吸纳如此众多的劳动力。考虑到资源环境的约束，更是难上加难。近几年，由于煤、电、油短缺，在长三角、珠三角地区，许多工厂纷纷关门停产，众多打工者回家想收回转包的土地，为此发生了许多纠纷。因此，进一步完善农地制度，确保耕者有其田，尽量将农村人口留在农村，然后集中精力解决好城市人口的就业，在新的历史条件下，具有更加特殊的意义。

二、进一步完善农村土地产权制度

农地问题从来就不是单纯的经济问题，还是重要的政治问题。我们必须从建设好社会主义新农村和社会主义和谐社会的高度，进一步完善农村土地产权制度。

（一）进一步落实好农民的土地权利，切实做到“耕者有其田”

农村现行的土地承包制，对于农村经济的发展和社会的和谐发挥了重要作用。但随着农村发展，也逐渐暴露出其自身无法克服的问题，主要表现在：一是集体土地所有权的主体不清，权利的行使实际掌握在村干部的手里，集体成员对村干部擅自出租、出售土地和随意调整承包地等违法行为，或者想管而又无力去管，或者抱着事不关己的态度常常视而不见，只有在整个集体的土地全部失去、自身生存面临严重危机时，才采取集体上访的形式主张自己的权利；二是集体成员的土地权利总是处于不稳定的状态，他们对自身土地权利的安全缺乏信心，对能否获得投资性保护、开发、利用所产生的土地保值增值怀有疑虑，因此对土地的利用缺乏长远的打算，不可避免地采取短期行为。这是这些年来土壤肥力不断下降、土地沙化难以遏制、草原退化难以扭转的主要原因。法国有位经济学家曾经说过，如果土地权利明确，农民可以将沙漠变成森林；如果土地权利不明确，农民可以将森林变成沙漠。因此，必须进一步完善现行的农地制度。

方案一：将集体土地所有权变为国家土地所有权，农户享有永久使用权。因为现行的集体所有实际上已经是准国家所有，集体土地所有权许多权能的行使实际上一直掌握在政府的手里。

方案二：仍然保留集体土地所有权，农户的30年土地承包经营权变成永久使用权。

人们对这样做的最大担心是，土地使用期限延长，又不允许调整，势必有人因为无地可种而失业，从而影响社会的安定和和谐。其实，仔细想想，如果认真执行计划生育政策，就不存在无地可种的问题，下一代的土地规模一定会大于上一代，这样就会促使农民自觉执行计划生育政策，因为计划生育政策正是基于我国人多地少的国情而制定的。如果随便允许调整等于变相鼓励早生多生，进一步加剧就业的困难。另外，还可以制订有关政策促使进城农民转让或出租土地，无地农民有优先受让权或优先承租权。同时，国家还可以采取其他措施，为无地农民提供社会保障。

进一步完善农地制度，还要破除一些错误认识，杜绝一些错误的做法。这些认识主要表现在：认为家庭经营规模小，家庭经营是贫困、落后和封闭的代名词，与现代化格格不入，出路只有绝大多数农民进城。于是，不顾第二、第三产业能否吸纳农村剩余劳动力，人为地扩大土地规模，搞所谓的规模经营，违背农民集体成员的意愿，将农户的承包地收回，出租或承包给外商或集体以外的其他人。不管有无产业支撑，不管农民进城后有无工作可做，人为地推动城市化。不顾人多地少的国情，随意圈占耕地，设立开发区等各种名目的园区，修建大广场、大马路等形象工程的现象随处可见，土地闲置撂荒的问题也非常严重。有的地方为了完成上级下达的城市化指标，甚至硬将农民拉进所谓的小城镇，农民再骑着自行车回去种地。这种泡沫式的城市化，一旦遇到经济不景气，就会引发重大的社会问题。

小规模的家庭经营并不意味着贫困、落后和封闭。日本、韩国和我国台湾省农户的土地规模与欧美的家庭农场规模相比仍然很小，但这并未妨碍农业和农村的现代化，而且农村人口的生活水平也不比城市人口生活水平低。荷兰人均耕地比中国还少，但荷兰的农业出口却在世界上名列前茅。当初我们认为一家一户土地规模小，不利于机械耕作，所以想通过集体化实现农业机械化，但事与愿违，好梦难成。实行土地承包后，农村涌现出许多农机专业户，农业生产的许多环节都已经实现机械化。再说，我们也不可能像发达国家那样，通过工业化、城市化让十几亿人口的绝大多数都生活在城市。如果是那样，环境和资源的压力可想而知。

（二）以零税收、零负担保证农民愿意种田、种得起田

财产只有有利可图，才能成为财产，权利人才会加倍珍惜。前些年，有的地方的农民不堪重负，被迫放弃承包地，外出打工。对此，党中央、国务院一直非常重视。国家已经取消了农业特产税和农业税，对农户还实行了直接补贴的政策，有些地方政府还进行配套补贴，得到了广大农民的热烈欢迎。许多农民工又返乡务农，承包土地的热情再次高涨，沿海地区出现了民工荒。“民工荒”看似坏事，实则农民价值的提高。但零税收不等于零负担，国家应该进一步立法，严格禁止各种名目的乱摊派、乱收费。乡镇财政有困难的，应通过财政转移支付和乡镇政府的精兵简政予以解决。

（三）认真贯彻党的十六届三中全会关于建立现代产权制度的要求，切实保证农民的土地权利不受侵犯

与强大的行政权力相比，农民的土地权利处在非常弱小的地位。实践中，农民的土地权利一旦受到侵害，很难得到有效保护。而不能保护农民土地权利的农地制度，对农村的发展稳定和社会的和谐，必将产生消极影响。因此笔者建议：一是认真贯彻物权法，尽快制定土地权利法，对土地权利的种类、主体与客体、取得与丧失、内容与限制等作出全面具体的规定，减少土地确权工作中的随意性。同时，尽快制定不动产登记法，通过建立具有公信力的不动产登记制度，对各项土地权利依法予以有效保护。二是尽快改革和完善征地制度。准确界定公***利益，最大幅度地缩小征收和征用土地的范围，把土地的支配权尽量还给农民。即使是征收或征用土地，也要按照市场价格进行补偿。征收只是意味着土地权利人必须把土地卖给政府，并不意味着无偿或低价。即使为了公***利益，也不能以牺牲被征土地权利人的应得补偿为代价，因为必须把土地卖给国家的事实已经牺牲了土地权利人的利益。三是要强化土地权利的救济机制。一种土地权利，不论其在土地权利法中的规定是多么神圣，不论其在不动产登记簿上的登记是多么完善，如果在受到损害时不能得到有效救济，这种土地权利就不是真正的权利。因此必须加大土地权利的保护力度，切实保障合法的土地权利不受侵犯，该返还土地的要返还土地，该恢复原状的要恢复原状，该赔偿的要承担赔偿责任，该判刑的必须判刑。这对弱小的耕者更具有特殊的意义。